国务院关于安全生产工作情况的报告
 

—2014年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

国家安全生产监督管理总局局长　杨栋梁
 

全国人民代表大会常务委员会：

受国务院委托，我向全国人大常委会报告全国安全生产工作情况，请审议。

一、全国安全生产基本情况

党中央、国务院高度重视安全生产工作。党的十八大和十八届三中、四中全会把安全生产作为全面深化改革、实施依法治国的重要内容，提出了明确要求。习近平总书记多次主持中央政治局常委会研究安全生产工作，去年亲赴青岛“11·22”事故现场指导抢险救援，发表了重要讲话，强调“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线”。李克强总理多次召开国务院常务会议研究解决影响安全生产的深层次矛盾和问题，强调安全生产是人命关天的大事，要牢固树立以人为本、安全发展理念，创新安全管理模式，经常性开展安全检查，建立健全长效机制，筑牢科学管理的安全防线。全国人大常委会对安全生产工作历来十分重视，曾专门听取安全生产法实施、道路交通安全和消防工作情况报告，研究提出审议意见，有力推动了全国安全生产工作。张德江委员长非常重视安全生产工作并给予强有力指导，两次主持专题会议审议并通过了新的《安全生产法》。国务院和国务院安委会持续加强安全生产法规制度建设，马凯副总理和郭声琨、王勇国务委员多次召开电视电话会议、安委会全体会议和专题会议，研究制定了一系列政策措施，部署推进安全生产重点工作，坚持预防为主、重在治本，保持工作的稳定性、连续性和实效性。

各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的重要决策部署，按照国务院《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》和《关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》等要求，狠抓各项工作措施落实，有力促进了安全生产形势持续稳定好转，实现了事故总量、重特大事故、主要相对指标三个大幅度下降，安全生产整体水平明显提升。2013年与2008年相比，在国内生产总值增加25.5万亿元、增长82.1%的情况下，事故起数从41.4万起降到30.9万起、下降25.4%，死亡人数从9.1万人降到6.9万人、下降24.2%；重特大事故起数由96起降到49起，死亡人数由1973人降到865人，分别下降49%和56.2%；亿元GDP事故死亡率、工矿商贸从业人员10万人事故死亡率、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率分别下降60.3%、46.1%、75.6%、46.5%。今年以来，全国安全生产继续保持向好态势，至11月底，实现了“三个继续下降、一个进一步好转”。一是事故总量继续下降，事故起数和死亡人数同比分别下降4.7%和6.1%。二是重特大事故继续下降，起数和死亡人数同比分别下降24.5%和18.3%。三是重点行业领域事故继续下降，煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降12%和10.6%（连续20个月没有发生特别重大事故），非煤矿山分别下降18.9%和16.8%（没有发生重特大事故），道路交通分别下降3.2%和4.7%，化工和危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、铁路交通、水上交通、民航、渔业船舶和消防等行业领域事故进一步下降。四是各地区安全生产状况进一步好转，32个省（区、市）事故在控制指标进度以内，其中21个实现事故起数和死亡人数“双下降”、11个没有发生重特大事故。

近年来，着重抓了以下六个方面的工作：

（一）强化安全生产领导责任，形成齐抓共管新格局。各地区、各部门以最坚决的态度贯彻落实习近平总书记和李克强总理关于安全生产的重要指示批示精神，强化地方政府和部门监管责任以及属地管理责任的落实，将压力层层传递到各级领导，将职责层层落实到每个岗位。国务院相关部门认真履行职责，密切协作配合，强化行业领域安全监管，组织了多次由各成员单位部级领导带队的安全大检查和工作督查。安全监管总局采取领导带队深入32个省级单位一一宣讲、与全国安全生产重点县的县委书记和县长谈心对话等方式，推动建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系。目前，全国32个省级党委政府都制定了“党政同责”具体规定；所有省级政府主要负责人都担任安委会主任，市、县级政府分别达到88.5%和93%；所有省份落实了“一岗双责”；加大安全生产在经济社会发展中的量化考核权重；每季度由各级安监机构向组织部门报送安全生产情况，纳入领导干部政绩业绩考核内容，推动加强安全生产工作。

（二）依法严厉打击非法违法行为，严肃事故查处和责任追究。加强安全生产法规制度建设，全国人大常委会及时修订出台了新的《安全生产法》。去年以来，国务院安委会出台了16个专门文件，安全监管总局等相关部门颁布实施了63个部门规章和1534项安全标准规范。今年8月以来，突出煤矿、非煤矿山、危险化学品、油气管道、交通运输和隧道交通、粉尘防爆等重点行业领域，集中开展“六打六治”打非治违专项行动，全国共组织执法检查组45.3万个，检查生产经营单位234.2万家（次），打击整治127.8万起，停产整顿7700余家，关闭取缔5000余家。严格事故责任追究，完善了重特大生产安全事故调查处理情况统计报告制度，由国务院安委会对所有重大事故、安委办对较大典型事故实行挂牌督办，改进了监察部参加特别重大生产安全事故调查处理工作。去年发生的49起重特大事故已全部结案、今年至11月底发生的37起已结案25起，共追究1613人，其中刑事追究509人、党政纪处分1099人（其中省部级6人、厅局级72人、县处级298人）。依法加快事故结案，重特大事故调查平均结案时间大幅缩短，并及时向社会全文公布事故调查报告，用事故教训推动安全生产工作。

（三）实施分类指导、重点监管，促进企业主体责任落实。对近5年来发生事故的地区和企业逐一排查分类，按高危企业分布和事故多发情况，在全国2853个县中，筛选出182个安全生产重点县（煤矿50个、非煤矿山50个、危险化学品60个、烟花爆竹22个），纳入国家重点监管范围，与省市联手连续两年进行跟踪特殊监管、直接指导，每周一分析、一点评，发现突出问题，及时督促整治。注重事故原因深度分析和规律性研究，抓住关键要害，从法规制度和管理上堵塞漏洞，强化源头治理。去年安全监管总局制定了煤矿矿长保护矿工生命安全“七条规定”和煤矿安全治本攻坚“七条举措”，在全国煤矿开展了“保护矿工生命，矿长守规尽责”专题行动，集中组织“千名安监干部与万名矿长”谈心对话，一对一、面对面谈问题整改、提措施要求。今年以来，坚持问题导向，有针对性地制定了危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山“三个十条”，严防企业粉尘爆炸、有限空间安全作业“双五条”、隧道施工安全“九条”等规章制度，并与贯彻新《安全生产法》相配套，向全国企业负责人发出公开信。坚持“铁规定、刚执行、全覆盖、严执法、见实效”，组织开展重点检查、突击抽查、巡回督查，促进隐患整改，收效明显。今年1至11月，全国重点监控的50个煤矿重点县中有14个县煤矿事故为零，事故总起数和死亡人数同比分别下降29.7%、36.5%；50个非煤矿山重点县分别下降31.1%和25%；60个危险化学品重点县分别下降48.4%和69.4%；22个烟花爆竹重点县分别下降37%和14%，为全国安全生产形势持续稳定好转奠定了基础。

（四）狠抓治本攻坚，扎实开展重点行业领域安全专项整治。按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的总要求，深入开展全国安全生产大检查和隐患整治攻坚战。今年1至11月，全国共排查出事故隐患1388.4万项，其中重大事故隐患9408项，整改率94.9%。煤矿，国务院办公厅出台了进一步加强煤矿安全生产和加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用两个工作意见，今年前11个月我国煤层气抽采量达到153.4亿m3、利用66.9亿m3，在去年增长10.6%和13.8%的基础上，今年同比增长7.2%和11.2%。安全监管总局、发展改革委、国土资源部等12部门联合推进落后小煤矿关闭退出，去年以来全国已关闭1700余处（今年关1100处），对存在违法违规行为的两座大型煤矿下发停建、停产决定。非煤矿山，建立专门部际联席会议制度，并在全国部署开展金属非金属矿山整顿关闭工作，深入开展严防中毒窒息等10类事故隐患专项整治，去年以来关闭小矿山1.4万座。道路交通，深入开展普通公路安保工程和农村公路生命防护工程建设，全面加强综合整治。相关部门联合建立管控平台，对80万辆“两客一危”重点车辆实行GPS动态监管。公安部门严查超员超载、无证驾驶等严重交通违法行为，去年查处酒驾150万起。危化品和烟花爆竹，推进城镇人口密集区企业搬迁、转产、关闭共计1317家，完善重大危险源监控8990个。全国已有14个省（区、市）退出烟花爆竹生产。油气管道，国务院成立了由国务院领导同志任组长的隐患整改工作领导小组。相关部门和企业联合对全国12万多公里油气输送管道进行了全面排查，查出隐患2.9万处，已完成整改1.4万处，对存在重大隐患的两条、219公里输油管道进行停输整改。建筑施工，相关部门联合整治无资质施工、层层转包、违法分包等突出问题，集中开展起重机械、脚手架安全整治行动。消防安全，对全国省级政府开展消防安全工作考核，公开曝光了“三合一”、“多合一”场所等重大火灾隐患。城市燃气，抓住重点整治项目，查处燃气管线隐患3.6万处。农业机械、渔业船舶、民航、特种设备持续开展专项整治。职业病防治，安全监管总局与卫生计生委牵头建立了部际联席会议制度，发布了77项职业健康技术标准，相关部门协同开展专项治理，关闭企业3000余家、停产整顿3100余家。

（五）深化改革，创新安全监管机制。制定了《安全生产中长期改革实施规划（2014—2020年）》，围绕6个方面、25项任务，在北京等8省（区、市）开展改革试点。取消下放安全生产行政审批事项共计7大项、19子项，制定了25项配套制度，加强事前预防和过程监管。实行安全培训社会化，全面推行教考分离。建立了国家、省、市三级万名安全生产专家支撑的技术服务机制。改进检查方式，在全国普遍推行“四不两直”暗查暗访制度（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场），今年以来检查9.3万次，跨地区、跨部门开展联合执法5.9万次，公告“黑名单”企业2300余家。完善社会监督举报机制，去年以来，全国核查举报信息5.2万件，查实3.6万件，查实率68.4%，兑现奖励500余万元。建立警示教育机制，坚持“四个对待”（把别人的事故当成自己的事故来对待、把过去的事故当成今天的事故来对待、把小事故当成大事故来对待、把隐患当成事故来对待），公开曝光非法违法行为，公开宣判典型案件，制作播放警示教育片，建立全国重点行业企业信息互通平台，切实做到“一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”。

（六）加强基础建设，提高安全保障能力。坚持抓预防、重治本，狠抓基础基层工作，逐步夯实安全生产根基。中央财政连续每年投入30亿元，带动地方政府和企业投资85亿元，支持煤矿瓦斯防治等安全技术改造；落实中央投资8.5亿元，为中西部2497个县级和289个市级安全监管部门配备监管执法装备。坚持科技兴安、科技强安，落实资金16.8亿元，实施安全科技“四个一批”项目（一批安全生产科研攻关课题、一批可转化的安全科技成果，一批可推广的安全生产先进适用技术，一批安全生产技术示范工程），取得科研成果104项，广泛推广应用82项先进技术装备。深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设，目前全国已有达标企业120万家。加强安全文化建设，持续开展安全生产月和安全生产万里行等系列活动，创建了一批安全发展示范城市、安全文化示范企业、安全社区，增强了全民安全意识。加强应急救援体系建设，建成了7个国家矿山救援队、14个区域救援队、16个中央企业救援队和10个培训演练基地。去年以来，矿山、危化品、道路交通、水上搜救、船舶溢油、消防等救援队伍抢救遇险人员28万人。深入开展群众路线教育实践活动，严格执行中央八项规定，转作风、严执法，不断提高监管监察干部队伍执法业务素质和廉洁自律能力，忠实履行党和人民赋予的神圣职责。

二、安全生产仍然面临严峻挑战

安全生产工作虽然取得了一定成效，但形势依然严峻。事故总量仍然较大，去年全国发生事故30.9万起、死亡6.9万人，今年1至11月事故总量26.9万起、死亡5.7万人。重特大事故时有发生，去年全国发生重特大事故49起、死亡865人，今年1至11月发生37起、死亡685人。安全生产主要相对指标与发达国家仍相差5—8倍。职业危害因素增加，特别是中小企业粉尘等有毒有害物质严重威胁从业人员身体健康。这些都表明，安全生产工作的长期性、复杂性和反复性依然突出，主要问题和原因集中在以下四个方面：

一是安全基础依然薄弱。当前我国正处于工业化、城镇化和农业现代化加速推进阶段，生产力发展水平不均衡，采掘业、重化工等高危行业在经济结构中比重过大，与经济社会持续健康发展的要求不相适应。全国不具备安全保障能力的小矿山、小化工、烟花爆竹作坊数量均占到80%以上，煤矿四类灾害严重矿井（高瓦斯、冲击地压、煤与瓦斯突出、超深矿井）2996座，公路没有安全防护设施的急弯陡坡、临水临崖等危险路段有7.5万处、6.5万公里，全国危化品年道路运输量2.5亿吨，陆上油气输送管道中非法占压、安全距离不够、交叉穿越等重大隐患尚有6992项，“多合一”等火灾隐患360余万处。任何一个环节出了问题都可能酿成重大祸患。

二是企业主体责任不落实。一些企业安全意识淡薄，安全责任制不落实。安全管理落后，规章制度形同虚设，隐患排查治理不及时、不彻底。安全投入不足，技术装备水平低。一些企业无应急救援预案、未开展相关演练，应对突发事件的能力弱。企业安全培训不到位，从业人员安全技能素质低，目前全国900万矿工、4000万建筑工人、37万烟花爆竹从业人员中80%以上为农民工，很多是初中以下文化程度，70%以上未接受正规安全培训，在工作中违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象突出，由此导致的事故时有发生。

三是非法违法行为仍然突出。一些生产经营单位法治观念淡漠，甚至无视国家法律法规，无视职工生命安全和健康，在经济利益面前铤而走险，以身试法，甚至暴力抗法，有的企业运用假证照、假图纸等逃避安全监管，长期非法违法生产经营。今年以来查处矿山案件中，无证和超层越界开采达3840起。一些地方在调结构、转方式过程中，对不符合安全生产条件的生产经营单位，整顿关闭态度不坚决，打非治违措施不得力。由非法违法导致的较大以上事故仍占43.9%，依然是影响安全生产的顽症痼疾。

四是安全管理和监督不到位。一些地方对安全生产的认识有偏差，在招商引资中放松安全准入门槛，城乡规划、设计、建设忽视安全，工业园区安全把关不严、隐患治理不力，成为事故多发区。一些地方安全监管体制不健全，基层执法监管力量不足，目前全国尚有5个地市和98个县没有安全监管部门，17个地市和306个县没有建立执法机构，全国3312个经济开发区仅有54%设立安全监管机构。安全生产法规标准体系不完善，矿山安全法等法律法规的部分条款滞后，大部分安全标准标龄过长、针对性和约束性不强。一些地方执法监督不严，对一些食品和机械加工等非高危企业检查不细致、不深入，疏于防范，乡、村办的企业安全监管还有盲区，致使事故发生。
以上既有生产力发展阶段的客观因素，更有安全生产主观能动性不足的问题，也有安全生产体制机制不够完善的原因，需要我们务必保持清醒认识，付出长期艰辛的努力。特别是随着社会发展进步，人民群众对安全生产的期望和要求越来越高，我们一定要以对党和人民极端负责的精神，始终做到思想上警钟长鸣、行动上常抓不懈，紧紧抓住突出矛盾和问题，强化依法治理，着力在预防和治本上下功夫，切实维护人民群众生命财产安全。

三、下一步安全生产工作的总体思路和主要措施

党的十八届三中、四中全会作出的全面深化改革和依法治国的决定，为强化安全生产工作指明了方向。新修订的《安全生产法》，为依法治安提供了强有力的法律武器。安全生产工作要乘势而上、顺势而为，出招发力、依法治理。下一步安全生产工作总体思路：认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持以习近平总书记和李克强总理重要指示批示精神为指导，大力实施安全发展战略，强化红线意识，推进依法治安，狠抓责任落实，加快改革创新，抓预防、重治本，建立完善安全生产长效机制，努力实现全国安全生产状况根本好转。重点抓好以下六方面工作：

（一）大力推进依法治安。认真学习贯彻习近平总书记和李克强总理有关重要指示批示精神，强化“发展决不能以牺牲人的生命为代价”的红线意识，自觉把安全生产工作纳入依法治国的整体战略和工作大局中谋划推动，加快建立完善安全生产法规体系、实施体系、监督体系和保障体系。认真贯彻实施新《安全生产法》，加快制定修订相关配套法规政策，探索建立安全生产法律顾问制度。加强基层执法能力建设，强化执法监督，完善执法程序，切实做到关口前移、重心下移，提高执法水平。按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，加强安全监管部门与司法机关的协调联动，依法依规严肃查处事故，严厉追究责任，公开宣判典型事故，加强警示教育，弘扬法治精神，把安全生产工作纳入法治化轨道。

（二）强化安全生产责任体系建设。依法强化企业安全生产主体责任落实，围绕健全安全管理机构、完善安全生产制度、落实安全责任、加强教育培训、加大安全投入、排查治理隐患、做好应急救援、强化职业危害防治等方面，严格执法检查，推动企业严格落实新《安全生产法》规定的法定职责和义务，建立自我约束、持续改进的工作机制。督促指导各地区加快实现省市县三级“五个全覆盖”，即制定“党政同责”的制度性规定、政府主要领导担任安委会主任、各级领导干部落实安全生产“一岗双责”、定期向组织部门报送安全生产情况、各行业领域全面落实“三个必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）。加大安全责任目标考核力度，严格落实“一票否决”制度，促进安全生产责任落实。

（三）继续保持打非治违的高压态势。加强相关部门协作，开展联合执法，依法严厉打击非法违法行为，建立安全生产打非治违长效机制。严格落实停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任“四个一律”、挂牌督办等依法治理措施。对非法违法行为按照新《安全生产法》有关规定从严从重处理，对己关闭或采取强制措施的生产经营单位开展“回头看”，务必打击整治到位。加强对基层安全生产执法工作的监督，对有法不依、执法不严、违法不究等行为决不姑息，严肃处理。进一步动员社会群众和企业员工，积极举报企业重大安全隐患、非法违法行为和事故瞒报等情况，一经查实依法依规严肃处理。

    （四）深化隐患源头治理和安全专项整治。依据新《安全生产法》规定，进一步强化安全监管，督促企业建立隐患自查自报自改制度，实行分级分类、闭环管理，加快建立隐患排查治理体系。突出抓好重点行业领域隐患源头治理，组织全国安监、煤监人员和救护队员，对全国所有煤矿开展安全隐患大排查、大治理，加强巡视督导，狠抓“双七条”措施落实，做到“一矿一组、一矿一策”，矿矿见效；扎实推进小煤矿整顿关闭，2015年关闭2000处以上、2016年全国煤矿压减至1万处以内。继续抓好各相关行业领域安全生产重点县的安全监管，以点带面，扩大成果。深入开展道路交通安全专项整治，全面组织实施公路安全生命防护工程，2017年前全面完成急弯陡坡、临水临崖等6.5万公里农村公路重点路段的安全隐患治理。加强客运大巴、危险化学品运输管理，严格动态监控。加快铁路和公路交叉路口“平交为立交”改造。深入开展全国油气输送管道安全隐患整治攻坚战，争取利用3年左右时间完成全部隐患整治工作。继续深化金属非金属矿山、建筑施工、渔业船舶、粉尘作业、城市燃气和消防等安全专项整治，分级挂牌督办重大隐患，严防事故发生。
    （五）进一步夯实安全基础。着力加强安全生产规划工作，把安全生产纳入国民经济和社会发展“十三五”规划中，推动安全生产与经济社会协调发展。继续深入开展企业安全生产标准化建设，推动各类企业提高信息化、机械化和自动化水平。强化安全教育培训，推动安全文化建设，不断提高从业人员特别是农民工安全意识和技能素质。加强安全政策研究，完善安全投入机制，加大中央对安全基础建设和应急救援基地建设维护等方面的政策和资金支持力度，加快推进煤矿瓦斯抽采利用、落后产能淘汰和安全技术改造。加强安全科研基地和人才队伍建设，推进煤矿瓦斯治理等关键技术科研攻关，大力推广应用先进适用的安全技术装备，进一步提升安全科技水平。认真贯彻落实《职业病防治法》，建立安全生产与职业健康一体化监管机制，切实维护从业人员健康权益。加强应急管理，完善应急救援体系，不断提升应急处置能力。

(六）扎实推进安全监管体制机制改革创新。进一步深化安全生产领域改革，调整优化安全监管资源布局，完善安全监管体制，强化属地监管责任，落实部门监管职责，加快建立安全预防控制体系。加强基层一线执法力量，创新监管执法机制，提高执法效能。坚持深化行政审批制度改革与强化安全监管相结合，做到既要简政放权，又要强化市场准入的安全标准。充分发挥市场机制作用，培育和利用第三方机构，加强安全监管技术服务；加快制定工伤保险预防费用提取使用管理办法，积极推进安全生产责任保险，推动建立社会保险机构参与安全监管机制，加强风险防范；建立完善安全生产诚信体系和“黑名单”制度，对安全失信企业在贷款、融资、用地等方面进行约束。加强开发区、中介机构、规划设计、施工监理、外包工程、劳动密集型生产加工企业和招商引资过程中的安全监管。继续采取“四不两直”的方式，加强督促检查，狠抓各项工作政策措施落实。坚持“打铁还需自身硬”，从严加强安全监管监察干部队伍教育管理，强化执法监督，切实做到公正执法、严格执法、文明执法，全面提升安全生产法治化水平。

全国人大常委会专门听取安全生产工作情况汇报，加强监督指导，充分体现了全国人大常委会对安全生产工作的高度重视和极大关心与支持。我们将按照审议的意见，结合贯彻实施新《安全生产法》，进一步抓好工作整改和落实，大力推动依法治理，加快实现安全生产形势根本好转，切实保障人民群众生命财产安全，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的安全生产环境。